Una mirada interna al Servicio Profesional de Carrera en la Procuraduría General de la República.

Por: Xanny Hernández (@XannyHernandez)

Ya hay fiscal general de la República y con ello un “nuevo” órgano de investigación de los delitos en México. Cabe recordar que el procedimiento de elección de dicho funcionario se realizó de acuerdo a lo establecido en el artículo 102 constitucional y fue coincidente con la posición de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), en cuanto a que el Ejecutivo interviniera en dicho nombramiento, a pesar de los diversos pronunciamientos y exigencias para la reforma de dicho precepto.

El balance no es positivo y si bien uno de los grandes problemas proviene de la falta de autonomía de la institución y de su titular, también existe un conflicto de funcionamiento y organización de la propia Fiscalía. No se puede continuar con el mismo sistema de investigación ineficiente, que entre otras cosas, se sustenta en la falta de capacidad técnica y especializada del personal y que se refleja en los altos índices de impunidad y la falta de acceso a la justicia de múltiples víctimas de violaciones a sus derechos humanos.

En el 2017 la Procuraduría General de la República (PGR) presentó ante el Senado un auto-diagnóstico, en el que reconoció que su arquitectura institucional no era la idónea para soportar los procesos que exige el Sistema de Justicia Penal Adversarial y que su capital humano carecía de capacitación y profesionalización necesaria para enfrentar las exigencias de dicho sistema.[1]

Asimismo, desde el 2013 el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) realizó diversos diagnósticos relacionados con el Servicio Profesional de Carrera (SPC) de la PGR, entre ellos “El Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial de la PGR: Diagnóstico de los procesos, normas y resultados relevantes”[2] y los “Lineamientos generales de operación para el Servicio Profesional de la PGR.”[3] Además, presentó el documento final “Rediseño del Servicio Profesional de Carrera de la Procuraduría General de la República, en el marco de la colaboración institucional entre el Centro de Investigación y Docencia Económicas y la Procuraduría General de la República en materia de revisión y, en su caso, rediseño del Servicio Profesional de Carrera de la PGR.”[4]

En el primero de los documentos, mismo que está dividido en cuatro subtemas (ingreso, desarrollo, la terminación y hacia un modelo de servicio profesional de carrera para la PGR: Los puntos críticos), el CIDE realizó la valoración de la normativa existente y que rige actualmente el SPC de la PGR, así como elaboró una serie de entrevistas al cuerpo directivo, y a las y los servidores públicos que integran el SPC.

Por lo que hace al apartado de “ingreso” se aportaron datos desagregados por rama, edad, género[5] y sueldos del personal que integra la PGR, así como se identificaron hallazgos relevantes relacionados con: i) falta de claridad respecto al perfil, competencias, habilidades y aptitudes sobre las y los funcionarios seleccionados para el ingreso; ii) escasa atención en las habilidades, competencias y conocimientos del esquema de formación inicial y reclutamiento, sobre el nuevo sistema penal acusatorio, y iii) problemas de  coordinación entre las unidades encargadas de la formación inicial y el reclutamiento del personal.[6]

En el apartado “desarrollo” el CIDE identificó a la profesionalización (capacitación), la evaluación del desempeño y control de confianza, el ascenso e incentivos (o estímulos) por el desempeño, así como la rotación, cambios de adscripción, permutas y registro del personal, como medulares para el análisis de la efectividad de dicho SPC.[7]

Por otra parte, de las entrevistas realizadas al cuerpo directivo y a las y los servidores públicos que integran el SPC, se desprendió que: i) los contenidos teóricos de la capacitación y formación no estaban actualizados y necesitaban ser rediseñados en concordancia con el sistema penal acusatorio; ii) la formación que se proporcionaba en los institutos de capacitación ya no era lo suficientemente útil, por lo que era necesario redefinirla; iii) existía angustia e inseguridad respecto a las evaluaciones de control de confianza; iv) se debían fortalecer las evaluaciones del desempeño conforme a sistemas de medición de resultados y estimular en el trabajo en equipo, el sentido de pertenencia e identidad en la institución; v) no se alentaba a la participación en la carrera profesional; vi) no existía transparencia y comunicación en los procedimientos de ascenso y proporción de incentivos para las y los trabajadores y, vii) los niveles salariales no incentivaban la aspiración a competir por cargos de mayor responsabilidad.[8]

Por lo que hace al apartado de “terminación”, que son las formas en que se dan por concluidas las relaciones laborales, los hallazgos estuvieron vinculados directamente con la forma en que son empleados los procedimientos de separación y remoción del personal, en los que además, se observó la utilización de criterios diferenciados para la aplicación de sanciones.[9]

En conclusión, entre otras cosas, el CIDE indicó que la falta de procedimientos e instrumentos eficaces que pudieran medir el desarrollo y los resultados de ese sistema, han propiciado entre las y los integrantes del SPC efectos contraproducentes que impactan en su estabilidad, el mérito, ascensos e incentivos, restando credibilidad y confianza en su aplicación. Asimismo, si bien normativamente el SPC de la PGR cuenta con un sustento legal, en la práctica carece de efectividad, claridad y transparencia.

Derivado del análisis de la información proporcionada, el CIDE detectó nueve “puntos críticos” a considerar en el proceso de construcción y consolidación de un verdadero SPC: la reorganización del sistema; el reclutamiento; la formación inicial; la gestión del aprendizaje; la gestión del rendimiento; los salarios y las promociones; las opciones de sanción y separación; el control de confianza y, la identidad y el sentido de pertenencia.[10]

Por ello, en el documento “Lineamientos generales de operación para el Servicio Profesional de la PGR”, se propusieron una serie de proyectos y decisiones que en el corto e inmediato plazo podrían ser impulsadas para un eficiente ejercicio del SPC en la PGR.[11] Asimismo, en su documento “Rediseño del Servicio Profesional de Carrera de la Procuraduría General de la República”, el CIDE hace una propuesta de cómo debería de construirse un SPC que verdaderamente pueda consolidarse de manera eficiente y eficaz, como una política viable y adecuada a nivel institucional, con contenidos estratégicos y estructurados para tal fin, atendiendo al nuevo sistema penal acusatorio.[12]

Finamente, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México elaboró el documento “Criterios orientadores para el diseño del proyecto de Ley de la Fiscalía General de la República”, en el que analizó la autonomía institucional como un elemento estrechamente ligado con el SPC y, de manera especial, con la facultad del titular de la FGR para designar a los y las servidoras públicas de mayor rango. Además, estableció que la regulación del SPC debería realizarse por medio de ordenamientos secundarios que habrán de regirse bajo los principios de “legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez, respeto a los Derechos Humanos y equidad de género”.[13]

Como se puede notar, existe una base sólida de argumentaciones apoyadas en investigaciones y en realidades propias de la aplicación de la justicia en México, que hacen evidente la necesidad de que se implemente en la nueva FGR un SPC efectivo, que ante el escenario de discrecionalidad, corrupción e impunidad que vivimos en nuestro país, eche a andar una maquinaría institucional que asegure el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos humanos y que genere en la sociedad la confianza necesaria para validar sus procedimientos de investigación criminal y garantice la efectividad en sus resultados.

En ese sentido y ante el reciente nombramiento de Alejandro Gertz Manero como titular de la FGR, se abre la incógnita de cuánta apertura se tendrá en esa dependencia para poner en marcha un SPC con las características aquí mencionadas, que fortalezca eficiencia organizacional, técnica y profesional, así como estabilidad y durabilidad en las decisiones y compromisos adoptados por la nueva administración.

[1] Procuraduría General de la República (2017). Hacia un nuevo modelo de procuración de justicia. Diagnóstico y Plan de trabajo, México, pág. 3 y 17-20.  Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/239861/INFORME_PGR.pdf

[2] CIDE (2013a). El Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial de la PGR: Diagnóstico de los procesos, normas y resultados relevantes, México. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/site/destacados/cide-pgr/proyecto-2-servicio-profesional/pgr-diagnostico.pdf

[3] CIDE (2013b). Lineamientos generales de operación para el Servicio Profesional de la PGR, México. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/site/destacados/cide-pgr/proyecto-2-servicio-profesional/pgr-lineamientos.pdf

[4] CIDE (2013c). Rediseño del Servicio Profesional de Carrera de la Procuraduría General de la República, en el marco de la colaboración institucional entre el Centro de Investigación y Docencia Económicas y la Procuraduría General de la República en materia de revisión y, en su caso, rediseño del Servicio Profesional de Carrera de la PGR, México. Disponible en:  https://archivos.juridicas.unam.mx/www/site/destacados/cide-pgr/proyecto-2-servicio-profesional/pgr-documento-final.pdf

[5] Se observó que el 70% de las personas integrantes del SPC son hombres, quienes en la rama Ministerial ocupan el 58%, en la rama Policial el 86% y en la rama Pericial el 59%.

[6] CIDE (2013a), op. cit., pp. 41-45.

[7] Ibídem, pp. 46-83.

[8] Ibídem, pp. 83-89.

[9] Ibídem, pp. 99-100.

[10] Ibídem, p. 100.

[11] CIDE (2013b), op. cit., pp. 59-63.

[12] CIDE (2013c), op. cit., pp. 114-160.

[13]  IIJ-UNAM (2016). Criterios orientadores para el diseño del proyecto de Ley de la Fiscalía General de la República, México, pp. 20-21. Disponible en:  https://archivos.juridicas.unam.mx/www/site/destacados/cide-pgr/proyecto-ley-fgr.pdf